|
Сільськогосподарські дорадчі служби існують майже у 120 країнах світу. Сільськогосподарське дорадництво є основним джерелом безперервного поповнення сільськогосподарських знань і проведення науково-прикладних досліджень.
17 червня 2004 року минув рік, як Верховна Рада України прийняла Закон України «Про сільськогосподарську дорадчу діяльність». А 20 червня 2005 розпорядженням Кабінету Міністрів України № 210-р схвалено Концепцію Державної цільової програми сільськогосподарської дорадчої діяльності на 2006-2009 роки.
Річниця закону і прийняття концепції — привід для аналізу зробленого і погляду у майбутнє. В нашій статті ми зосередимося тільки на правовому забезпеченні реалізації Закону України «Про сільськогосподарську дорадчу діяльність» та нормах цієї концепції
Доручено законом...
Основною ознакою сільськогосподарської дорадчої діяльності, яка відрізняє її від інших видів діяльності, є спрямованість на підвищення рівня знань та навичок сільськогосподарських виробників і сільського населення. Особливості такої діяльності встановлюються Законом України «Про сільськогосподарську дорадчу діяльність».
Право на таку діяльність мають як юридичні — сільськогосподарські дорадчі служби, так і фізичні — сільськогосподарські дорадники — особи з урахуванням вимог, встановлених згаданим законом. Сільськогосподарські дорадники зобов'язані мати достатню для здійснення діяльності кваліфікацію, а сільськогосподарські дорадчі служби не можуть здійснювати таку діяльність, якщо в їх складі не працює хоча б троє сільськогосподарських дорадників або вони не пройшли передбачену цим законом державну реєстрацію.
Прикінцевими положеннями закону Верховна Рада України доручила Кабінету Міністрів України серед іншого у тримісячний строк із дня набрання чинності цим законом:
• забезпечити прийняття нормативно-правових актів, передбачених цим законом;
• забезпечити приведення міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади своїх нормативно-правових актів у відповідність із цим законом.
Загалом це стандартне доручення можна знайти у більшості законів.
Закон України «Про сільськогосподарську дорадчу діяльність» набрав чинності з 1 січня 2005 року.. Методом елементарної арифметики отримуємо кінцеву дату прийняття нормативно-правових актів, передбачених цим законом, — 1 квітня 2005 року.
Слід зазначити, що автори законопроекту допустилися певної помилки, записавши, що Закон набирає чинності з 1 січня 2005 року. Така дата дозволила органам виконавчої влади попередньої каденції (насамперед, Міністерству аграрної політики України та Кабінету Міністрів України) практично ігнорувати роботу з прийняття передбачених Законом нормативно-правових актів до набрання ним чинності. Якби пункт 3 Прикінцевих положень цього закону було прийнято в редакції: «Кабінету Міністрів України у тримісячний строк з дня прийняття цього Закону» — і далі за текстом, тоді з набранням чинності законом рули б готові й необхідні для його ефективної реалізації нормативно-правові акти. Автори статті відносять цей докір передусім на свою адресу, оскільки є співавторами цієї законодавчої ініціативи.
...I не виконано
1 квітня 2005 року жодного документу, передбаченого цим законом, прийнято не було. (І таке виконання законів, на жаль, стало традицією.)
Прийняття яких нормативно-правових актів мав забезпечити Кабінет Міністрів України? Відповідь на це запитання — у тексті Закону України «Про сільськогосподарську дорадчу діяльність».
Один із найчастіше згадуваних у законі документів — державна цільова програма сільськогосподарської дорадчої діяльності.
Саме цим документом визначаються соціально спрямовані дорадчі послуги, що надаються за рахунок коштів Державного бюджету України і місцевих бюджетів у межах видатків Міністерства аграрної політики та місцевих програм соціально-економічного розвитку.
Слід зазначити, що за законом органи місцевого самоврядування можуть визначати додаткові соціально спрямовані дорадчі послуги, які надаються за рахунок коштів місцевих бюджетів, відповідно до місцевих програм соціально-економічного розвитку.
Оскільки надання соціально спрямованих дорадчих послуг, які фінансуються за рахунок коштів державного бюджету та місцевих бюджетів, проводиться на конкурсній основі, а участь у конкурсі з надання соціально спрямованих дорадчих послуг можуть брати тільки суб'єкти дорадчої діяльності, які визнані такими відповідно до згаданого закону, то доцільно було б врегулювати й це питання якимось правовим актом або внести доповення до вже існуючих, врахувавши специфіку діяльності дорадчих служб, передбачену законом.
Один із важливих моментів Закону — громадське регулювання сільськогосподарської дорадчої діяльності.
Загалом, громадське регулювання якогось виду діяльності не є новим у вітчизняному праві. Низкою законів України передбачені норми, відповідно до яких громадське регулювання певного виду діяльності здійснюється саморегулівною організацією. Такі норми можна зустріти у законах України «Про третейські суди», «Про оцінку земель», «Про недержавне пенсійне забезпечення», «Про кредитні спілки», «Про оцінку майна, майнових прав та професійну оціночну діяльність в Україні», «Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг», «Про інститути спільного інвестування (пайові та корпоративні інвестиційні фонди")», «Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні».
За Законом «Про сільськогосподарську дорадчу діяльність» саморегулівна організація може: брати участь у розробленні державних цільових програм сільськогосподарської дорадчої діяльності; вести реєстри дорадників, дорадчих служб; здійснювати методичне забезпечення суб'єктів дорадчої діяльності, розробляти і впроваджувати правила їх поведінки; брати участь у професійній підготовці суб'єктів дорадчої діяльності; проводити збір, узагальнення та попередній аналіз інформації про діяльність, суб'єктів дорадчої діяльності; здійснювати інші функції, делеговані центральним органом виконавчої влади з питань аграрної політики.
Яка з організацій може виконувати такі функції? Відповідь — у законі: та, яка об'єднує суб'єктів дорадчої діяльності, тобто сільськогосподарські дорадчі служби, сільськогосподарських дорадників та експертів-дорадників і якій за рішенням центрального органу виконавчої влади з питань аграрної полі¬тики (читай — Міністерства аграрної політики України) може бути надано статус саморегулівної організації.
А для того, щоб такий статус можна було отримати, Кабінет Міністрів України повинен був встановити порядок визнання статусу саморегулівної організації центральним органом виконавчої влади з питань аграрної політики. Відсутність такого порядку блокує можливість громадського регулювання сільськогосподарської дорадчої діяльності.
Щодо можливостей виконувати саморегулівною організацією інші функції, делеговані їй Міністерством аграрної політики: обсяги делегованих саморегулівній організації повноважень і порядок їх реалізації встановлюються центральним органом виконавчої влади з питань аграрної політики. Загалом, відсутність такого порядку на етапі становлення системи сільськогосподарських дорадчих служб не є суттєвою перешкодою для її розвитку. Тут можна обмежитися повноваженнями, передбаченими для саморегулівних організацій законом.
За законом, статут і внутрішні положення саморегулівної організації у частині здійснення функцій, делегованих Міністерством аграрної політики, підлягають погодженню з його боку. Водночас законодавець передбачив моніторинг делегованих повноважень з боку міністерства, припинення або відкликання таких повноважень аж до позбавлення організації статусу саморегулівної.
Отже, потрібні документи, де було б чітко виписано порядок визнання статусу cаморегулівної організації, критерії, за якими такий" статус надається організації, а також критерії та порядок позбавлення такого статусу, порядок делегування повноважень, їх відкликання, порядок реалізації делегованих повноважень, у тому числі інструменти моніторингу, підстави для їх відкликання.
Найважливішим документом для розвитку дорадництва є державна цільова програма сільськогосподарської дорадчої діяльності. Хоча б тому, що в Державному бюджеті України на відповідний рік окремим рядком передбачаються кошти для фінансування такої програми, надання соціально спрямованих дорадчих послуг. .
Прийняття програми розширює також можливості для наукових досліджень проблем села, оскільки обов'язковою її частиною є перелік прикладних наукових досліджень, які фінансуються за рахунок коштів державного бюджету України.
Але використати такі кошти можна буде тільки після того, як Кабінет Міністрів України визначить порядок їх використання.
Є ще кілька «але», котрі навіть за наявності програми сільськогосподарської дорадчої діяльності та коштів на її реалізацію роблять неможливим реальне використання цих коштів дорадчими службами та дорадниками. Про це трохи далі.
Законодавець, розуміючи потребу селян у дорадчих послугах, передбачив іще один вид підтримки такої діяльності: у державних цільових програмах, спрямованих на розвиток сільського господарства та сільської місцевості, передбачається фінансування дорадчої діяльності в розмірі не менше 5 відсотків коштів, передбачених для цих програм.
Що це означає? Наприклад, якщо у Державному бюджеті України на 2005 рік на реалізацію якоїсь із програм передбачено 300 тисяч гривень, то на фінансування дорадчої діяльності мало б бути передбачено у цій програмі не менш як 60 тисяч гривень. Мотиви законодавця нескладно зрозуміти: а хто ж, як не кваліфіковані дорадники, зможе якісно донести до селян зміст і тонкощі цих програм? Окрім того, й самі дорадчі служби, дорадники конкуруватимуть за отримання таких коштів, ОСКІЛЬКИ вони беруть участь у виконанні державних цільових програм на конкурсних засадах, та ще й у порядку, визначеному центральним органом виконавчої влади з питань аграрної політики. Закон передбачає також, що в разі потреби суб'єкти дорадчої діяльності можуть залучати до участі у здійсненні дорадчої діяльності інших дорадників або фахівців, а також суб'єктів підприємницької діяльності. Умови залучення інших осіб до дорадчої діяльності доцільно було б також відобразити у зазначеному тут порядку.
Поки що не вдалося знайти державну цільову програму, спрямовану на розвиток сільського господарства і сільської місцевості, де були б передбачені оті 5% для фінансування дорадчої діяльності.
Тепер про згадані вище «але».
Ми вже зазначали, що саморегулівна організація суб'єктів сільськогосподарської дорадчої діяльності може вести реєстри дорадників і дорадчих служб, а Положення про реєстри дорадників і дорадчих служб, порядок їх ведення, форма сертифіката, порядок його видачі, зупинення дії та/або анулювання затверджуються Кабінетом Міністрів України.
Тема реєстрів дорадників і дорадчих служб є надзвичайно важливою як для споживачів дорадчих послуг, так і для суб'єктів сільськогосподарської дорадчої діяльності — дорадчих служб, дорадників та експертів-дорадників. Стаття 12 цього закону передбачає, що підприємства, установи, організації та фізичні особи не мають права використовувати у своїх найменуваннях термін «сільськогосподарська дорадчд служба» чи називатися дорадниками або експертами-дорадниками, якщо вони не виконали вимог, передбачених цим законом.
Існування цієї статті пояснюється кількома аргументами: необхідністю захисту бренду «дорадча служба», можливістю органів влади, насамперед — Міністерства аграрної політики України, планувати надання соціально необхідних дорадчих послуг. Сертифікат, який підтверджує реєстрацію дорадчої служби як такої, її внесення до реєстру дорадчих служб, є формою певної державної гарантії якості послуг, що їх надає така служба. У разі невідповідності вимогам дорадчим службам може бути відмовлено у реєстрації, що тягне за собою відповідні наслідки, передбачені законом у подальших статтях: неможливість використовувати у власній назві термін «дорадча служба», неможливість брати участь у реалізації програм - сільськогосподарської дорадчої діяльності в частині надання соціально необхідних дорадчих послуг.
З іншого боку, відсутність правових актів, що стосуються реєстру дорадчих служб і дорадників, не дає можливості створити такий реєстр. Відсутність реєстру, у свою чергу, не дає права жодній фізичній особі називатися дорадником і, відповідно, юридичній особі — дорадчою службою. Така патова ситуація, породжена Міністерством аграрної політики, потребує негайного розв'язання. Оскільки може вийти так: уряд прийме програму сільськогосподарської дорадчої діяльності, будуть виділені на це кошти, але отримати їх не зможе ніхто, оскільки ті особи, що називатимуть себе дорадчими службами, дорадниками, не будуть такими відповідно до букви Закону «Про сільськогосподарську дорадчу діяльність».
Ще одне «але». До занесення до реєстру дорадник мусить отримати кваліфікаційне свідоцтво — документ, який підтверджує достатній фаховий рівень підготовки сільськогосподарського дорадника, сільськогосподарського експерта-дорадника за програмою базової підготовки для самостійного здійснення сільськогосподарської дорадчої діяльності. Положення про кваліфікаційне свідоцтво, його форму та порядок видачі, зупинення дії та/або анулювання теж мало підготувати та затвердити Міністерство аграрної політики.
Годі вже й говорити про фінансування професійної підготовки дорадників цим міністерством, оскільки — знову-таки — немає державної цільової програми сільськогосподарської дорадчої діяльності.
Незавершеність правового врегулювання сільськогосподарської дорадчої діяльності створює проблеми й для органів місцевого самоврядування. Відповідно до закону, органи місцевого самоврядування можуть визначати додаткові соціально спрямовані дорадчі послуги, які надаються за рахунок коштів місцевих бюджетів, відповідно до місцевих програм соціально-економічного розвитку. Низка областей, районів уже виділяє чи планує виділити кошти на дорадчу діяльність. Тут і виникає запитання: а я_к використати ці кошти? Й шукають на місцях обхідні шляхи. Кому це потрібно?
«Залізна позиція» і Залізний Порт
Позицію Міністерства аграрної політики України (так і хочеться сказати — «залізну позицію») намагалися змінити учасники IV міжнародної науково-практичної конференції «Проблеми та перспективи диверсифікації сільськогосподарського виробництва в Україні. Роль сільськогосподарського дорадництва», яка проходила у місті Залізний Порт Херсонської області.
У зверненні конференції, прийнятому 10 червня 2005 року, йшлося про те, що на виконання доручення Кабінету Міністрів України № 31807/1/1-04 від 16 липня 2004 року, Національна асоціація сільськогосподарських дорадчих служб України протягом двох місяців (з дня прийняття Закону. - Авт.) підготувала й передала Міністерству аграрної політики проекти всіх нормативно-правових актів на виконання Закону України «Про сільськогосподарську дорадчу діяльність».
На жаль, до цього часу, заявляють учасники конференції, нормативно-правові акти, що випливають із закону, не прийняті. Це не дає можливості селянам отримувати передбачені ним соціально спрямовані дорадчі послуги, використовувати для цього можливості мережі дорадчих служб, стримує розвиток у державі сільськогосподарського дорадництва, діяльність якого спрямована на підвищення прибутковості господарювання на селі, поліпшення добробуту сільського населення та розвиток сільської місцевості.
Учасники конференції просили Прем'єр-міністра прискорити подання міністерством аграрної політики та прийняття Кабінетом Міністрів України нормативно-правових актів на виконання Закону України «Про сільськогосподарську дорадчу діяльність».
Мабуть-таки, подіяло звернення: Кабінет Міністрів України своїм розпорядженням № 210-р від 20 червня 2005 року схвалив Концепцію державної цільової програми сільськогосподарської дорадчої діяльності на 2006-2009 роки. Можливо, громадськості, професійним організаціям варто частіше використовувати публічне апелювання до керівників держави: є шанс бути почутими.
Концепція як крок до програми
Відповідно до Закону України «Про державні цільові програми» схвалення концепції програми та прийняття рішення про розроблення проекту програми, визначення державного замовника та строків її розроблення є однією зі стадій розроблення та виконання державної цільової програми.
У розпорядженні Кабміну це відображено: Мінагрополітики, яке визначено державним замовником, разом із Мінфіном, Мінекономіки, Мін'юстом, Держпідприємництвом, Українською академією аграрних наук, Національним аграрним університетом повинно розробити та подати до 1 листопада 2005 р. на розгляд Кабінету Міністрів України проект Державної цільової програми сільськогосподарської дорадчої діяльності на 2006-2009 роки.
Метою програми має стати реалізація державної політики, спрямованої на задоволення потреб сільськогосподарських підприємств, особистих селянських і фермерських господарств, а також сільського населення у поглибленні професійних знань і вдосконаленні практичних навичок і підвищенні ефективності конкурентоспроможного господарювання. Головна проблема, для розв'язання якої розробляється Державна цільова програма сільськогосподарської дорадчої діяльності, полягає в тому, що в ході аграрної реформи різко зросла кількість суб'єктів господарювання у сільському господарстві, а більшість їх керівників ще не оволоділа сучасними підходами до господарювання і збуту власної продукції, тому доходи не забезпечують розширеного відтворення галузі, тобто відбулося зниження агроресурсного потенціалу.
Головні причини, які породили цю проблему, такі:
• неготовність керівників сільськогосподарських підприємств до самостійного прийняття управлінських рішень і майнової відповідальності за прибутковість аграрного бізнесу;
• відсутність досвіду практичної роботи в умовах ринкової економіки;
• недостатня кількість висококваліфікованих спеціалістів у галузі сільського господарства;
• низький рівень обізнаності з новітніми досягненнями сільськогосподарської науки та відсутність практичних навичок інноваційного розвитку в умовах обмежених фінансових, матеріальних та інших ресурсів;
• нерозвинутість ринкової та соціальної інфраструктури у сільській місцевості, особливо такої її важливої складової, як інформаційно-консультаційне забезпечення товаровиробників;
• відсутність ефективних механізмів співпраці аграрної науки, освіти і сільського господарства.
Концепцією визнається, що чинні сільськогосподарські дорадчі служби мають сьогодні обмежені можливості, вони не здатні задовольнити дедалі зростаючі потреби сільськогосподарських товаровиробників та сільського населення у дорадчих послугах, тому основними завданнями Програми є:
• формування мережі сільськогосподарських дорадчих служб і системи поширення інформації з питань аграрної економіки, технологій, управління, маркетингу, обліку, оподаткування, права, екології тощо;
• забезпечення стимулювання прикладних наукових розробок, сприяння створенню інформаційних ресурсів, необхідних для ефективного ведення сільського господарства;
• організація розвитку сучасної інфраструктури для забезпечення стабільного функціонування аграрного ринку;
• запровадження інноваційно-інвестиційних методів господарювання;
• організація надання послуг органам виконавчої влади і органам місцевого самоврядування з питань підготовки і виконання планів соціально-економічного розвитку сільської місцевості.
За концепцією, проблема надання дорадчих послуг може бути розв'язана за двома варіантами. Перший варіант: споживачі дорадчих послуг повністю оплачують їх вартість.
Другий варіант: за рахунок бюджетних коштів надаються тільки соціально спрямовані дорадчі послуги, що необхідні сільському населенню і дають найбільший соціальний ефект, інші види послуг пропонуються за рахунок замовників.
Перший варіант складно реалізувати на теперішньому етапі через низьку платоспроможність сільського населення, що значно звужує спектр і знижує якість послуг, які селяни можуть отримувати.
Другий варіант, за концепцією, сьогодні є більш прийнятним, оскільки хоча б мінімум послуг сільське населення зможе отримати. З іншого боку, фінансування надання послуг - ефективніший спосіб використання бюджетних коштів, ніж створення та утримання державної служби, яка надавала б дорадчі послуги. Хоча в організаційному плані — це найпростіший варіант донесення дорадчих послуг до споживачів — сільського населення.
За концепцією, у програмі повинні бути виділені два блоки проблем, що їх покликані вирішувати дорадчі служби — проблеми сільського господарства, тобто сільськогосподарського виробництва, та проблеми розвитку сільської місцевості, у тому числі соціальні, що відповідає духу Закону «Про сільськогосподарську дорадчу діяльність».
Засобами розв'язання проблеми мають стати консультації, інформування сільськогосподарських підприємств та сільського населення, розроблення та реалізація типових модульних проектів, тісна співпраця з наукою, розвиток інфраструктури аграрного ринку, надання допомоги громадам у сфері розв'язання проблем несільськогосподарського характеру.
Щодо фінансування дорадчої діяльності, то у концепції наголошується, що загальнодержавний рівень проблеми зумовлює обов'язковість централізованого бюджетного фінансування у поєднанні з виділенням коштів місцевих бюджетів, а також залученням коштів підприємств, установ та організацій усіх форм власності та фізичних осіб.
Важливо, що у концепції підтверджується одна з норм закону, а саме: у державних цільових програмах, спрямованих на розвиток сільського господарства та сільської місцевості, закладаються кошти для фінансування дорадчої діяльності в розмірі не менш як 5 відсотків від передбачених для цих програм.
І найважливіше: орієнтовний обсяг фінансового забезпечення виконання програми з державного бюджету становить 314 млн. гривень. Тобто, якщо така програма буде прийнята, то сільськогосподарські дорадчі служби та дорадники у середньому щорічно можуть надавати послуги на суму 78,5 мільйонів гривень. Сказати, що це багато — злукавити. Та й розподіл коштів за роками не буде рівномірним. Але це краще, ніж нічого. Головне, щоб знову не довелося долати «залізну позицію»...
Бо тоді не отримаємо очікуваних результатів: реалізацію євроінтеграційних планів України, підвищення ефективності та подолання збитковості сільськогосподарського виробництва, розширення сфери зайнятості сільського населення, поліпшення його добробуту, заохочення молоді до роботи й проживання в сільській місцевості, розвиток сільських населених пунктів.
Короткі висновки
Правове забезпечення реалізації Закону України «Про сільськогосподарську дорадчу діяльність» вкрай незадовільне. Це ставить під сумнів можливість ефективної дії цього закону й у наступному, 2006 році.
Незавершеність правового врегулювання дорадчої діяльності створює проблеми для місцевої влади щодо підтримки сільськогосподарського дорадництва.
Отже, селяни, сільськогосподарські підприємства не зможуть отримати потрібні їм дорадчі послуги, що зменшує їхні можливості розвитку.
Ситуація, що склалася, — наслідок відстороненої позиції Міністерства аграрної політики України у цій сфері.
Національна асоціація сільськогосподарських дорадчих служб не повною мірою використовує можливості публічного громадського впливу на владу з метою створення правових умов для реалізації згаданого закону.
Є намагання уряду змінити ситуацію, і це додає оптимізму...
Післямова
Поки готувалася стаття, сталися деякі зміни.
11 липня 2005 року Міністерством аграрної політики України видано наказ № 311 «Про професійне навчання дорадників та експертів-дорадників», яким затверджено систему навчання дорадників і експертів-дорадників, що здійснюється на базі аграрних вищих навчальних закладів 3-4 рівнів акредитації та інститутів післядипломної освіти, стажування — на базі дорадчих служб.
2 серпня 2005 року Міністерством юстиції України зареєстровано наказ Міністерства аграрної політики № 176 від 26 квітня 2005 року «Про затвердження Положення про кваліфікаційне свідоцтво сільськогосподарського дорадника та сільськогосподарського експерта-дорадника».
10 серпня 2005 року Кабінет Міністрів України прийняв постанову № 733 «Про підсумки соціально-економічного розвитку України у першому півріччі та завдання на друге півріччя 2005 року». У пункті 65 «Плану додаткових заходів щодо виконання у другому півріччі 2005 р. Програми діяльності Кабінету Міністрів України «Назустріч людям», затвердженому цією Постановою, записано, що у вересні цього року (не до 1 листопада, як пропонувалося раніше!) Мінагрополітики, Мін'юст, Мінфін, Держпідприємниитво. Українська академія аграрних наук повинні розробити проект державної програми розвитку сільськогосподарської дорадчої діяльності з метою надання товаровиробникам консультацій і забезпечення правового захисту сільського населення.
Ще один крок назустріч селянам. Зробити б його реальним...
Олександр ШЕВЧЕНКО,
народний депутат України,
член політвиконкому Народної партії;
Роман КОРІНЕЦЬ,
експерт Інституту сільського розвитку.
|
